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_没有中立的国际竞争(图)

2017-11-23 20:11

本世纪以来,新兴国家对外直接投资的高速增长在为东道国经济做出贡献受到欢迎的同时,也受到诸多质疑。

比如,美国副国务卿霍马茨在2011年5月发表的文章《竞争中立:保证全球竞争的合理基础(Competition Neutrality: Maintaining a level playing field between public and private business)》中认为,新兴国家的国有企业和国家支持的企业(state-supported enterprises),在现代版政府产业政策的支持下,具备了美国私人企业所没有的竞争优势。新兴国家企业凭着这些优势在全球市场上扩大了市场份额,增加了它们投资于新技术的能力。这种在所谓国家资本主义模式下新兴国家的海外投资方式,违背了“竞争中立”原则。这对美国所倡导的自由市场资本主义造成威胁。

对付这个威胁的重要手段, 在霍马茨看来,是在全球推行所谓的“竞争中立框架”。这个框架的一系列原则,比如税收中立、融资中立和监管中立的原则,会帮助私人企业、国有企业和政府支持的企业在一个“水平的竞技场”上竞争。

“竞争中立”原则原本是用于一个经济体内的、被广泛接受的原则。中国正在进行的市场化改革和国有企业改革,也正在朝着让不同所有制企业有一个公平竞争环境的方向迈进。特别是在十八届三中全会之后,中国改革的步伐迅速加快。一系列重大改革措施,如政府简政放权、建立上海自贸区、允许建立民营银行以及发展混合所有制经济等,正在积极推进。

但是,当“竞争中立”的概念被搬到不同国家的企业之间的竞争中时,特别是不同发展水平的国家的企业之间的竞争中时,它的合理性和实施的可能性面临严重挑战。

没有中立的国际竞争

所有发达国家在工业化阶段都曾运用产业政策的手段

正如很多西方学者所指出的那样,国家运用产业政策来支持本国产业和企业的发展即所谓国家资本主义模式,并不是一个新的现象。

乔·史塔威尔(Joe Studwell)在其2013年的新书《亚洲如何发展》中,令人信服地阐述道:所有经济上成功的经济体,在它们发展的过程中,都曾借助产业政策的帮助。世界上没有一个国家通过完全的自由贸易和自由竞争迈入高收入国家的行列。新兴国家今天运用的产业政策不是它们自己发明的,而是从发达国家那里学习、传承来的。

在欧美发达国家的工业化过程中,它们的政府都不约而同地采取了各种支持手段,包括对制造业和原材料的特殊补助,国家建立项目以获得外国的技术等等。在所有这些措施之上,各个国家都把很多政府的支持集中在一群大企业—垄断和寡头企业的身上,以使它们能够做大规模投资和在国际上具有竞争力。

是英国都铎王朝在16世纪首创了保护和补助,作为工业化的手段。17世纪强大的英国东印度公司就是在英国政府特殊优惠政策扶持下发展起来的国家龙头公司。美国在1776年赢得独立后,相对于当时的英国,还是发展中国家。美国的第一任财政部长汉密尔顿明确提出的是,要运用产业政策来保护和培育美国的“幼稚产业”。德国的经济政策受到经济学家李斯特和以其为代表的历史学派的深刻影响,这个学派认为英国的历史显示了,取得发展成功的国家不得不运用产业政策来培育自己的制造业。

明治时期的日本在19世纪后期,从德国的李斯特和他的同事们那里学习了产业政策的精髓,并一直沿用到20世纪。在20世纪50和60年代,日本的通产省是其产业政策的总设计师。通产省对它认定的关键产业的企业提供税收激励、特殊的折旧规则、政府资助的研究基金和直接的财政补贴。受到资助的产业还可以获得较低的利率、政府优先购买、国内市场免受国际竞争压力和出口国内不需要的产品的激励。日本成功的产业政策的运用,和其在20世纪80年代在美国的大规模投资,也曾在美国饱受争议。其间美国也充斥着诸如“日本的对美投资会对美国利益构成"威胁"的舆论。

韩国在20世纪70年代早期,46个最大的工业企业集团生产了制造业工业增加值的37%,是全部非农行业GDP的19%。最大的五个集团占其制造业的15%,国有企业占其非农行业GDP的13%,200个最大的企业占其制造业的一半以上。当时的总统朴正熙和他的部长们与这些企业的总裁们定期见面,亲自监察他们对产业政策的执行情况。

从以上几个国家的经历可以看到,政府的产业政策在它们的经济发展中起到了至关重要的作用。美国学者理查德·雷恩(Richard Lehne)在其2012年的著作《政府与企业》中认为,相对于其他工业化国家而言,真正将美国与其他国家区别开来的独特因素,是美国的政府能力。美国政府在初创阶段所拥有的公共政策组合能力,有效地帮助了美国经济的成长和工业的发展。

新兴企业所进入的国际经济竞技场早已不是公平的竞争市场

英国经济学家彼得·诺兰在其2012年的著作《中国在买下世界吗》中非常深刻地指出, 和历史上努力完成工业化的国家一样,新兴国家的企业在进入国际市场时,它们所踏入的竞技场实际上早已不是公平的。在全球化背景下,由于强大的寡头垄断公司的出现,今天的国际竞争的竞技场已经严重倾向发达国家的大企业集团们。

在自上世纪80年代开始的全球化过程中,西方的大跨国公司通过内生增长和爆炸式并购,建立起了全球生产系统。它们的供应商们通常也是发达国家的公司,跟随着这些大公司在全球各地建立起相应的生产系统。于是在此期间,从一个产业到另一个产业,发生了历史上从未有过的产业集中度。在附加值最高、技术最强、品牌最好的全球市场中,那些服务于最具有购买力的中等和高等收入人群的行业中,50%以上的市场份额已集中在极少的几个大跨国公司手里。而在这些大跨国公司所掌控的供应链中,能成为它们供应商的公司的数量也迅速集中。

这也就是说,发达国家的跨国公司和它们供应链上的高端供应商已经建立起牢固的寡头垄断。这些寡头垄断公司拥有最强的融资能力、研发能力以及最优秀的人才。这保证了它们在技术进步和品牌开发上保持领先的地位。

这就是新兴国家的跨国公司所面对的现实。自21世纪初以来,它们所试图进入的所谓原本“水平的竞技场”(level playing field)早已不水平—几乎每个行业的产业制高点都以历史上前所未有的程度集中在少数强大的发达国家的跨国公司手中。

即使在当代, 已经领先的发达国家也没有停止运用产业政策

美国哈佛大学经济学教授丹尼·罗瑞克 (Dani Rodrik)在他2010年的一篇文章《产业政策的回归》中指出,产业政策从来没有过时。成功的经济体一直都依靠政府政策来加速经济转型,促进经济增长。美国的创新动力很大程度上来自于它的政府。理查德·雷恩也认为,美国政府介入产业政策的程度要远远大于通常的看法。美国所追求的是以特定部门为基础的一系列产业政策。他们采用了一长串政策工具:直接补贴、信用资助、政府购买、税收减免、贸易保护、使用非专用的基金和优先管制。

美国学者佛雷德·布洛克(Fred Block)在其2008年的文章《逆流而上:隐蔽的发展主义国家在美国的兴起》中,对美国的产业政策进行了详尽的分析。

在二次大战后的几十年中, 为了避免与美国主流社会所推崇的新自由主义思想发生冲突,美国的产业政策被放在五角大楼的国防框架中来实施。通过五角大楼与其他国家安全机构的密切合作,美国政府的拨款和基础设施实际上在其计算机、喷气式飞机、民用核能、激光及生物技术等方面发挥了关键作用。

比如互联网的技术障碍的攻克就是在五角大楼的“高级研究规划署”中完成的。理查德·尼尔森(Richard Nelson)在其1984年的著作《高技术政策》中也指出,在美国,军事采购塑造着产品策略。国防部说服其他政府机构在关键产业中放松反托拉斯法的执行,以保护重要的美国大公司在国内市场上免于国际竞争;国防部自己也常常向其他国家出售有利于美国大公司的产品。

从上世纪80年代以来,日本的经济实力让美国开始忧虑其企业在国际竞争中能否胜出。也正是这些忧虑,让产业政策进入了美国的政治议程。

美国政府在上世纪八九十年代通过了一系列立法并设立了众多支持技术研发和商业运用的资助机构。在这些机构中,有些机构起着集中资源攻克事先确认的技术瓶颈的作用,有些机构是给自下而上的创新思想提供资助,有些机构则起着在研发和应用之间、在不同研发团体之间协调、经纪和建立基础设施的作用。这些高度分散和灵活的政府资助机构形成了一个巨大和高效的网络,帮助美国政府在促进技术进步和新技术商业化方面起着重要的作用。很多机构的能力卓越的工作人员担当着“公共部门风险投资家”的角色。由于其分散性,这些机构远离公众和媒体的视线。

比如,美国国防部下成立的“半导体制造技术研究联盟”,通过政府与行业的合作,集中资源来解决产业发展的瓶颈。这个项目帮助美国企业夺回了很多市场份额。美国商务部的“高级技术计划署”既资助规模较小、刚刚成立的公司,也资助规模庞大的企业。比如 “高级技术计划署”同美国的大汽车公司和它们的主要供应商共同完成一个多年期研究项目,力图在金属零部件加工精确度上有所突破。另外,也是受政府支持的美国企业在发展平板显示器技术中发挥了关键作用,使平板显示器市场的巨大增长成为可能。

和日本、韩国以非常集中和庞大的官僚机构来公开地实施产业政策不同,美国政府在技术创新中的巨大干预作用处于隐蔽状态。美国国会在“竞争政策”指导下,定期通过立法巩固和扩大美国的发展能力, 但很少有公开辩论或讨论。

也就是说,如布洛克清楚指出的,“尽管美国在公开场合宣称产业政策是错的,因为政府不应该挑选赢家,但是美国政府通过一系列措施建立起了一个分布广泛的系统;通过这个系统,这些政府机构实际上就是在投资潜在的赢家”,“"华盛顿共识"不断传递的信息是其他国家必须撤销政府在经济中发挥的积极作用。但真正的华盛顿政府已经通过它的技术产业政策,深深地介入了其商业经济的各个环节”。

英国学者玛丽安娜·玛祖凯特 (Mariana Mazucato) 在她获得诸多奖项、引起经济学界轰动的2013年新书《具有企业家精神的政府》中,也揭示了美国政府在其现代资本主义的发展历史中,不仅扮演了纠正市场失灵的角色,还积极地开创了新市场,引领私人部门随后跟进。正是美国政府主导的技术产业政策,在帮助美国企业占领国际竞争制高点的角逐中功不可没。欧洲的评论惊叹道:“要过更像美国人那样的生活,欧洲要做美国人实际做的事,而不是美国人说的他们在做什么。”

美国的私人企业也受益于政府的支持

霍马茨的文章把新兴国家的所谓“国家支持的企业”作为美国私人企业的对立面,意思是美国的私人企业是没有政府支持的。他认为是这些“新兴国家支持的企业”扭曲了国际竞争。霍马茨在文章中没有具体定义“国家支持的企业”,但这个概念也许可以从英国《经济学人》杂志在2012年1月刊登的一篇题为《国家资本主义的兴起》的文章中找到解释:

“中国的联想喜欢认为自己是私人计算机公司,但是中国社会科学院为它提供了前期资金, 中国政府不仅在它在2004年以12.5亿美元并购IBM个人电脑部门时帮助它, 并且曾多次反复介入, 帮助平滑它的增长……在中国, 在政府的帮助下从事经营的国家龙头企业的名单很长, 包括中国的汽车公司吉利、电信设备公司华为和白色电器海尔。”

但是, 美国的私人企业真的没有得到过政府的支持吗?实际上这样的例子不胜枚举。

比如,布洛克提到,是美国能源部的拨款帮助通用和西屋公司研发了新一代燃气涡轮机。玛祖凯特也揭示了被标榜为美国私人企业标兵的苹果、康柏、英特尔等诸多私人企业,都曾得到美国政府的早期资助。苹果的智能手机所依赖的聪明技术比如互联网、卫星导航、触摸屏,再到近期的声音驱动个人协助,都是由美国政府的资金资助的。苹果的销售也不断得到美国公共部门采购的帮助。她写道:“大多数激进的、具有革命性的、为资本主义充满活力的发展提供燃料的创新,从铁路到互联网,从现代的纳米技术到生物医药,都可以追根溯源到美国政府极有勇气的、早期的、具有企业家精神的资本密集的投资。”

发达国家的产业政策还有其他各种不明显的表现形式

英国《经济学人》杂志在2013年10月的一篇题为《保护主义可以采取各种方式,并不是所有的方式都是显而易见的》的文章中也揭示出,美国的援外项目是与购买美国产品挂钩的,以刺激美国出口。美国的进出口银行的职能是,为购买美国产品的外国买家提供相对便宜的融资,它或向外国买家提供贷款,或为他们从私人机构中的借款提供还贷担保。印度购买美国波音飞机就得到了美国进出口银行的资助。美国进出口银行也帮助美国公司在海外争取投资项目合同。

2012年,美国的进出口银行提供了310亿美元便宜的、不受OECD规则管制的贷款。这些便宜贷款集中在一些重要产业,包括石油和天然气、矿业和农业设备、农业经营、可再生能源、医疗技术、建筑和电力。而俄罗斯、巴西、印度和中国的进出口银行的贷款总额是700亿美元。同年,OECD 国家的进出口银行贷出的、不受OECD规则管制的便宜贷款的总额是1110亿美元。

今天的美国政府是世界上最大的风险投资商

2009年2月,美国总统奥巴马签署了《2009年美国复兴与再投资法》(ARRA),推出了总额为7870亿美元的经济刺激方案,其中,基建和科研、教育、可再生能源及节能项目、医疗信息化、环境保护等成为投资的重点,分别投入1200亿美元、1059亿美元、199亿美元、190亿美元和145亿美元;在1200亿美元的科研(含基建)计划中,新能源和提升能源使用效率占468亿美元,生物医学领域的基础性投入占100亿美元,20亿美元追加科研投资则主要分布在航天、海洋和大气领域。

类似的,欧盟委员会也有一项发展“环保型经济”的中期规划,主要内容是欧盟筹措总金额为1050亿欧元的款项,在2009~2013年的5年时间中,全力打造具有国际水平和全球竞争力的“绿色产业”,将130亿欧元用于“绿色能源”,280亿欧元用于改善水质和提高对废弃物的处理和管理水平,另外640亿欧元用于帮助欧盟成员国推动其他环保产业发展、鼓励相关新产品开发、提高技术创新能力并落实各项相关的环保法律和法规。

从以上的分析可以看到,包括美国在内的发达国家的政府,无论在它们过去的“赶超阶段”,还是现在的“领先阶段”,都在积极运用产业政策对它们的企业以各种方式进行支持、资助和保护。由于与美国在当代公开宣扬的自由市场资本主义理念大相径庭,美国的产业政策通常以隐蔽的方式予以运用。

因此,霍马茨所推行的所谓“竞争中立”原则并不中立,它的本质是遏制新兴国家的发展能力。

发达国家想要维护其经济优势, 新兴国家需要实现赶超,其中的利益平衡点应当通过国际贸易和投资协议的谈判来取得。霍马茨提到国际“竞争中立”主题已经涵盖在没有中国参与的TPP当中。这种排除新兴国家参与规则制定的做法,以及推行这个没有合理基础的“竞争中立”原则,都会被证明不利于全球经济的合理平衡发展并且受到严重挑战。

(作者系中国改革基金会国民经济研究所常务副所长,世界银行前高级经济学家。

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发布时间:2017-11-23 20:11

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